서대문 안산 도시자연공원 구역 지정 이전 토지주 대응은?

 

안녕하세요! 법무법인 명경(서울) 입니다. 현재 명경(서울)은 부동산 전문 로펌답게 다양한 부동산 분쟁을 해결 중에 있습니다. 그 중에서도 대한변호사협회로부터 '부동산 전문' 분야를 인증 받은 김재윤 대표변호사를 필두로 가장 관심있게 지켜보고 있는 이슈가 있는데요. 바로 도시공원 일몰제 분쟁입니다.

여러분들은 도시공원 일몰제, 라는 말을 들어보셨나요? 

 

 

 

 

 

 

도시공원 일몰제, 또는 장기미집행 도시계획시설 일몰제라고 불리는 이 제도는 정부나 지방자치단체가 공원을 만들기 위해 도시계획시설로 지정했으면서 20년이 넘도록 공원으로 조성하지 않았을 경우에 공원에서 해제하는 것을 뜻합니다. 여기에서 '일몰'이란 표현은 곧 '해제'라는 의미이겠지요.

 

지난 1970~1980년대 당시 중앙정부는 도로나 학교, 광장을 비롯해 공원 등 여러 도시계획시설을 조성하는 데 치중했습니다. 도시를 개발하기 위한 목적이라면서 말이죠. 국·공유지는 물론이거니와 국민이 소유한 사유지도 우선 도시계획시설로 지정했습니다. 그리고 땅의 주인들이 사용할 수 없도록 개발을 제한하기까지 했는데요. 

적정한 보상이나 협의 매수를 통해 사유지를 국공유지로 조성해야 했지만 재정 상황을 고려치 않은 무분별한 지정으로 사유지는 국가에 의해 도로로, 또는 공원으로 묶이고 말았습니다. 눈 뜨고 빼앗긴 땅이지만 매도를 하거나 보상을 받고 넘긴 땅이 아니기에 지주들은 재산세까지 꼬박 납부해야 했습니다. 묶여버린 공원 땅이 재산으로 잡혔기 때문입니다. 

 

 

 

 

 

 

 

결국 공원 부지의 지주들은 지자체의 과도한 사유재산권 침해라면서 헌법소원을 강행했습니다. 이에 지난 1999년 10월, 헌법재판소는 다음과 같은 판결을 내렸습니다. 

"지자체가 개인 소유의 땅에 도시계획시설을 짓기로 하고, 장기간 아무런 보상도 하지 않은 것은 재산권의 과도한 제한이다."

 

도시계획법에 대해 헌법불합치 결정을 내린 것이죠. 지주들의 손을 들어준 것입니다. 

​이에 2000년 1월, 도시계획시설 결정 고시일로부터 20년 동안 사업시 시행되지 않을 경우, 그 결정은 효력을 상실한다는 내용의 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'이 제정됐습니다. 이를 장기미집행 도시계획시설 일몰제, 라고 부르죠. 위에서 언급한 '도시공원 일몰제' 말입니다. 

지자체는 2020년 7월 1일 이전까지 보상이나 매수 절차를 진행하지 않은 공원 내 사유지를 사들여야 합니다. 그렇지 않으면 공원에서 해제됩니다. 그럼 사유지의 주인들, 토지주들은 자기 마음대로 땅을 개발하거나 매도하는 등 자유자재로 사용할 수 있게 됩니다. 헌법 결정의 취지의 맞게 사유재산권을 행사할 수 있게 되는 것이죠. 

 

 

 

 

 

 

지난 1995년 지방자치제가 실시되면서 중앙정부는 도시계획시설 조성과 관리 책임을 지자체에 모두 일임했습니다. 매년 재정난을 겪던 지방정부는 공원이나 도로 등 지정만 해놓고 사들이지 않은 사유지를 보상하거나 매수하는 일은 계속해서 미루기 급급했죠. 

결국 2020년 7월 1일 도시공원 일몰제 시행을 코앞에 두고서야 발등에 불이 떨어졌습니다. 자칫하면 서울시 면적의 2/3 넓이에 해당하는 전국 장기미집행 공원이 저정 효력을 잃으면서 공원에서 해제될 수 있기 때문입니다.

그러나 정부와 지자체는 공원 해제를 전면 막겠다는 입장입니다. 그 중에서도 공원 지키기에 가장 강경한 태도를 보이는 지역이 대한민국의 행정수도인 '서울시'인데요. 서울시장은 서울시내 공원을 전체 지켜내겠다고 호언장담하였습니다. 그러나 시 예산은 턱없이 부족한 형편인데요. 서울시는 재원이 부족한 공공을 대신해 민간에서 공원을 조성하는 대신 일부 용지를 개발하도록 허용하는 민간공원 특례사업도 고려했지만, 시기상 진행하기에 빠듯하고, 또 환경단체 등의 반발로 무산됐습니다. 

대신 서울시내 장기미집행 도시공원 가운데 약 60%에 달하는 면적을 '도시자연공원 구역'으로 지정한다고 발표해 논란이 일고 있습니다.  

 

 

 

 

 

 

 

도시자연공원구역에 대해 설명하자면, 도시의 자연환경과 경관을 보호하고 시민들에게 건전한 휴식공간을 제공하기 위해 도시지역 내 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있는 경우 설정하는 용도구역 중의 하나입니다. 취지는 참 좋습니다. 

그런데 서울시에서 공원일몰제 대상 공원 가운데 절반 이상을 도시자연공원 '구역'으로 지정하겠다는 것은 공원 유지를 명목으로 다시 한번 지주들의 재산권 행사를 막겠다는 뜻이나 다름 없습니다. 쉽게 말해, 일몰제 시행기 이전에 공원 내 사유지가 공원에서 해제되는 것을 막고자 '구역'으로 지정하여 또 한 번 공원 부지를 묶어버리겠다는 의미이죠.

'도시자연공원구역 지정'이라는 서울시의 결정은 행정권한의 남용이자 사유재산권 침해에 따라 일몰제를 도입한 헌법재판 결정의 취지를 배반하는 것과 일맥상통하다고 볼 수 있습니다. 오랜 기간 보상하거나 매수하지 않은 사유지를 2020년 7월 1일 이전에 보상하거나 공원에서 해제하라는 헌재 판결에 위배되는 행위인 셈입니다.

 

 

 

 

 

 

- 서울 안산도시자연공원도 '구역'으로 지정 예고?

 

서울시내 공원 가운데 안산도시자연공원을 예로 들겠습니다. 서울 서대문구에 위치한 안산도시자연공원은 산책로가 아름답기로 유명한 서울시 도심 내 공원입니다. 서대문 안산공원 내 일부는 이미 토지보상이 이루어진 상황인데요. 

그 가운데 서대문구 홍제동 산 33-44 일대에 있는 안산도시자연공원이 구역으로 지정될 상황에 놓였습니다. 서울시에서는 변경사유에 대해 '국토계획법 제38조2 및 제48조, '공원녹지법' 제26조 및 부칙 제6조희 규정에 따라 도시의 자연 환경을 보전하고 경관을 보호하여 시민들에게 건전한 여가 및 휴식공간을 제공하고자 구역으로 지정한다고 설명했습니다. 

해제될 위기에 놓인 공원을 지키겠다는 의지와 더불어 안산도시자연공원 내 사유지를 소유한 지주들의 사유재산권 침해는 전혀 고려하지 않은 선택임이 아닐 수 없습니다. 

 

 

 

 

 

 

 

- 도시자연공원구역 지정 시 문제될 부분은?

 

'구역'으로 지정되면 개발이 제한됨과 동시에 또 한 번 재산권 제약을 받게 되는데, 도시공원법에 따라 토지매수청구제도를 이용해 협의매수를 진행할 수도 있는 여지는 있습니다. 그리고 서울시도 2020년까지 우선보상대상지로 선정된 사유지를 매입하고, 보상이 이루어지지 않은 부지는 도시자연공원구역으로 지정한 뒤 장기적으로 사들이겠다는 입장을 전했습니다. 

그런데 문제는 도시자연공원구역으로 지정 이후 시간이 흘러 보상을 진행한다고 하더라도 용도상 제약을 받는 땅이  됐기 때문에 보상금액이 현저히 낮게 산정될 수밖에 없습니다. 구역 지정 이후에는 이러나 저러나 지주들은 사유재산권 침해로 인한 피해를 크게 입게 되는 겁니다. 

 

 

 

 

 

 

- 서울시 도시자연공원구역 지정에 따른 토지주 대응방안은?

 

법무법인 명경(서울)은 지주들의 사유재산권 보호를 위해 서울시 등 지자체의 도시자연공원 구/역 지정을 막고자 이에 대한 취소소송을 통하여 구역지정의 위법성을 다투어보고자 합니다. 구역 지정에 대한 처분 취소소송을 제기하는 것인데요. 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있는 날로부터 1년 이내에 제기해야 합니다. 

그러므로 구역 지정이 확정되기 이전에 법적으로 방어할 수 있는 대책 방안을 미리 마련해두는 것이 좋습니다. 법무법인 명경(서울)은 서울시가 구역 지정에 따른 사업인정 고시를 내기 이전부터 대안 마련에 몰두하고 있습니다. 

또한 구역 지정이 헌재의 사유재산권 침해 인정 판결에 위반되는 것을 기반으로 헌법재판소에 위헌 여부 심판의 제청을 신청할 예정입니다. 서울 서대문 안산도시자연공원 내 사유지 지주뿐만 아니라 내 재산권을, 내 권리를 찾고자 하는 지주분들은 법무법인 명경(서울)과 함께 대책을 강구해보시기 바랍니다.