안녕하세요! 법무법인 명경(서울) 입니다. 오늘은 도시공원 일몰제에 대해 이야기를 해볼까 합니다.
지난해 말이었죠. 국토교통부가 2019년 11월 말 기준으로 장기미집행공원 해소 실적과 일몰제 시한까지 공원 조성 계획 등을 종합 점검한 결과를 발표했는데요. 지난 5월 장기미집행공원 해소방안 계획을 발표한지 6개월만에 중간점검 결과를 내놓은 겁니다.
다음은 국토부가 발표한 도시공원 일몰제 2019년 해소실적과 2020년 계획에 대한 내용입니다.
- 제도 개요 및 그간의 추진 경위
1. 공원일몰제 개요
공원일몰제란, 지자체가 도시군계획시설상 공원으로 결정한 부지를 20년간 집행하지 않으면 공원결정의 효력을 상실한 제도로서, 2000년 7월에 도입돼 내년(2020년) 7월이면 최초로 시행된다.
공원의 효력을 상실하지 않기 위해서는 시, 군, 구에서 구체적인 공원사업 내용이 담긴 실시계획을 인가받아야 하며, 인가를 받으면 5년 동안 사업 부지를 수용할 수 있는 권한이 생긴다. 이는 협의매수가 곤란할 시에 가능하다.
2. 그간의 추진경위
1999년 장기미집행 도시계획시설에 대한 헌법재판소의 헌법불합치 결정 이후 공원을 포함한 도시계획시설 실효제가 도입됐으며, 이에 따라 장기미집행공원 해소를 위해 10년 이상 조성계획을 수립하지 않은 공원에 대한 실효지(2005), 도시자연공원구역(2005) 민간공원 특례사업 제도(2009) 등이 도입됐다.
문재인 정부에서는 2018년 4월과 2019년 5월 두 차례 공원 조성을 지원하는 '장기미집행공원 해소방안' 종합대책을 발표했으며, 이에 따라 지방채 이자 지원 등 공원 조성을 위한 후속조치를 적극 추진 중에 있다.
- 장기미집행공원 현황 및 해소 계획
1. 장기미집행공원 현황
2019년 1월 기준 도시공원 부지는 총 927제곱킬로미터로서 480제곱킬로미터(52%)는 조성 완료된 공원이나 나머지 447제곱킬러미터(48%)는 미집행 상태이며, 이 중 내년 7월 실효되는 도시공원일몰제 대상 공원은 서울시 면적의 절반 수준인 364제곱킬러미터에 달한다.
전국 지자체는 2019년 3월 공원조성 5개년 계획을 수립해 주민이용이 많은 공원부지는 적극적으로 공원으로 조성하거나 도시계획적 관리수단을 마련해 공원의 기능을 유지하되, 공법적, 물리적 제한으로 인해 난개발 가능성이 낮은 공원부지는 해제하는 방안을 추진하고 있다.
(여기서 말하는 '도시계획적 관리수단'은 도시자연공원구역, 경관지구, 보전녹지, 용도지역 조정 등을 뜻합니다.)
한편, 실효대상 공원부지 중 25%(94제곱킬러미터)에 해당하는 국공유지는 지자체가 시간을 갖고 공원으로 조성할 수 있도록 10년간 실효를 유예하는 방안을 담은 법안이 국회 본회의 상정 대기 중이다.
2. 해소계획
종합대책을 발표한 5월과 이후 6개월이 지난 11월 실적을 점검한 결과, 조성 중인 공원은 93.5제곱킬러미터에서 134.9제곱킬러미터로 1.4배 증가했으며, 세부적으로 살펴보면 지자체 직접 공원조성은 67.8제곱킬러미터에서 104.1제곱킬러미터로 36.3제곱킬러미터, 민간공원은 25.7제곱킬러미터에서 30.8제곱킬러미터로 5.1제곱킬러미터 증가했다.
도시계획적 관리수단은 서울시의 도시자연공원구역 지정 등에 따라 36.5제곱킬러미터에서 82.1제곱킬러미터로 2배 이상 증가했다.
이에 따라 지자체가 불가피하게 해제할 예정이었던 장기미집행 공원은 151제곱킬러미터에서 64제곱킬러미터로 크게 감소했다.
해제 예상 공원은 지자체에서 현재 주민이용이 많지 않고, 공법적, 물리적 제한 등이 있는 공원을 선별한 것으로, 해제돼도 난개발 가능성은 낮을 전망이다.
- 공원 조성 세부계획
1. 지자체 직접 공원 조성
[실시계획인가]
지자체가 실시계획인가를 받고 매입할 공원부지는 총 104.1제곱킬러미터이다. 올해 실시계획인가를 받은 공원은 9.6제곱킬러미터로서 전체 104.1제곱킬러미터 중 9.2%에 해당하며, 남은 공원은 내년 5월과 6월에 실시계획인가가 집중될 것으로 조사됐다.
[예산편성]
지자체가 공원부지 매입을 위해 2019년부터 2023년까지 투입할 지방예산과 지방채는 총 7.4조원으로 조사됐으나 대부분의 지자체에서는 2020년에는 추경예산 편성 등을 통해 재원 투입을 늘려나갈 계획이다.
2021년부터 2023년 재원투입액은 올해 3월 수립한 계획으로서, 다수의 지자체에서 지방채 발행 등을 확대하고 있는 점을 감안할 때 실제 투입액은 이보다 크게 증가할 것으로 전망된다.
실제로 올해 3월 계획 시 2020년 지방채 발행은 7,065억원이었으나 올해 11월 기준으로 2020년 지방채 발행 예정액은 2조211억원으로 조사됐다.
또한 당초 지자체는 실시계획인가 후 2020년 7월부터 2023년 7월까지 3년간 부지를 매입할 예정이었으나 2019년 8월 국토계획법 개정으로 매입 기간이 5년 늘어나 2024년과 2025년에도 부지 매입을 위한 재원투입이 가능해짐에 따라 지방채원 투입액은 더욱 증가할 전망이다.
[부지매입]
지자체는 실시계획인가 이전에도 협의매수를 통해 공원부지를 적극 매입 중에 있으며, 2019년 3분기까지 6800억원을 투입해 7.5제곱킬러미터를 매입한 것으로 나타났다.
이러한 추세를 볼 때, 현재 계획된 금액(총 7.4조원)으로는 2023년까지 매입 대상 104.1제곱킬러미터 중 82.1제곱킬러미터(79%)를 매입할 수 있을 것으로 전망되며, 남은 22제곱킬러미터(21%)를 매입하기 위해 지자체가 추가로 확보해야 하는 금액은 총 2.1조원으로 추정된다.
2. 민간공원 특례사업 및 LH 연계사업
전국적으로 2020년 7월 도시공원 일몰제 공원을 대상으로 추진 중인 민간공원 특례사업은 총 78개소로 조사됐다.
(민간공원 특례사업이란, 민간사업자가 공원부지 매입 후 70% 이상은 지자체에 기부채납, 나머지 30% 이하 부지에 비공원시설을 설치할 수 있는 제도를 뜻합니다.)
국토교통부는 2020년 6월까지 최대한 많은 민간공원 사업이 실시계획인가를 받을 수 있도록 추진현황을 지속 점검하고 있으며, 부득이 사업 추진이 곤란할 경우 용도지역 조정 등 대안마련과 함께 예치금 반환 규정 명확화 등 관련 제도를 정비할 계획이다.
한편, 민간공원 제도를 보완하기 위해 LH가 주도해서 공원을 조성하는 연계사업(공급촉진지구 활용)은 올해 8개 공원을 선정하고, 2020년 6월까지 지구 지정을 완료할 예정이다.
LH연계사업은 민간공원 사업과 비교해 추진기간이 짧고, 무주택자에게 우선 공급하고 청년이나 신혼부부에게 시세의 85% 이하로 공급하는 등 공공성이 높은 제도라는 점에서 향후에도 매년 5개소 이상을 조성할 계획이다.
- 도시계획적 관리 및 국공유지
1. 도시계획적 관리
지자체가 도시계획적 관리수단 및 국고지원 사업을 활용해서 공원기능을 유지하는 부지는 82.1제곱킬러미터로 조사됐다.
도시계획적 관리수단은 공원을 조성하지 않더라도 공원 기능을 최대한 유지할 수 있도록 용도지역, 지구, 구역 변경, 지정 등을 하는 것으로, 서울시의 도시자연공원구역 지정 등에 따라 5월 36.5제곱킬러미터에서 11월 기준 82.1제곱킬러미터로 2배 이상 증가했다.
서울시는 일부 매입 대상(2.3제곱킬러미터)을 제외한 대부분의 미집행공원(52제곱킬러미터)에 대해 도시자연공원구역 지정을 추진 중에 있으며, 지난 10월 주민열람공고를 완료하고 현재 지방의회 심의를 준비 중에 있다.
한편, 국토교통부는 도시자연공원구역 지정 시 토지소유자에 대한 재산권 침해를 최소화하기 위해 도시자연공원구역의 행위 제한을 완화하여 설치할 수 있는 시설물 종류를 확대하고, 매수청구 시 판정 기준을 완화하는 내용으로 공원녹지법 시행령 개정안을 12월 중 입법예고할 계획이다.
(언론 보도에 따르면, 현재 도시자연공원구역 시행령 개정안에 대한 결재가 진행 중으로 입법예고는 내년인 2020년 초쯤으로 예정하고 있다고 합니다. 12일 발표한 계획대로 연내 법적 절차가 끝날 것으로 전망됐지만 지연된 것이죠.)
2. 국공유지 실효유예
도시공원 부지 중 국공유지는 대부분 실효 유예될 전망이다.
2020년 7월 실효대상 공원의 25%에 달하는 국공유지는 5월 대책에 따라 10년간 실효 유예되며, 이를 담은 공원녹지법 개정안이 지난 11월 29일 법사위 통과 후 현재 본회의 처리 대기 중이다.
다만, 국공유지 중에서도 이미 공공청사로 사용되고 있거나 시가화돼 공원기능을 상실한 국공유지와 대부분이 해제 예정인 사유지 가운데 일부 국공유지가 있어 실효를 유예할 실익이 낮은 국공유지 등은 관계부처 간 협의를 통해 유예 없이 2020년 7월 실효될 전망이다.
국토부가 발표한 '장기미집행공원 2019년 해소실적과 2020년 계획'의 내용 가운데 법무법인 명경(서울)에서 주목하고 있는 부분은 바로 '도시계획적 관리' 부분입니다. 여기서 말하는 도시계획적 관리는 공원을 도시자연공원'구역'이나 경관지구, 보전녹지 등으로 지정하는 것을 의미하는데요.
노골적으로 표현하자면 당장 공원부지를 매수하거나 보상할 재정적 여건이 마땅치 않아 재량권을 행사하는 것이라고 봐도 무방합니다. 구역 지정이 도시공원 일몰제에 구애받지 않고 공원을 유지할 수 있는 방법이라고 판단한 것이죠. 지주들 입장에선 사유재산권을 또다시 제재 받는 것이나 다름없습니다.
도시자연공원구역 지정에 따른 토지소유주들의 반발이 심해지자 정부는 구역 내 행위 재한과 매수청구 판정 기준을 완화하는 내용의 공원녹지법 시행령 개정안을 입법 예고하고 있습니다. 여기서 말하는 행위제한 완화는 구역으로 지정된 공원 내 설치할 수 있는 시설물 종류를 확대하는 것인데요. 주차장, 체육시설, 도서관, 보건소, 수목장림, 노인복지시설 등을 말합니다.
이처럼 시행령이 개정되면 구역으로 지정된 공원 부지 소유주들이 재산권을 행사할 수 있는 범위가 확대되는 것으로 보일 수 있는데요. 지주들의 반발을 잠재우기 위한 수단일 뿐, 실질적으로 지주들의 사유재산권이 완전히 자유롭다고 볼 수 없습니다.
현행법으로는 구역으로 지정된 공원에서는 건축물을 건축하거나 용도를 변경하고, 공작물을 설치하고, 토지 형질을 변경하거나 토지를 분할하고, 나무를 벌채하거나 물건을 쌓아두고 토석을 채취하는 등의 전면 금지됩니다.
또한 지주가 공원 구역으로 지정된 자신의 공원 부지를 지자체에 매수청구할 경우 개별공시지가 평균치의 50% 미만인 공원만 매수가 가능합니다. 매수가 된다고 하더라도 매수가는 용도상 제약을 받는 상태로 평가하게 되죠. 재산세도 감면받을 수 없습니다.
서울 배봉산 도시자연공원 '구역' 지정 예고
서울 동대문구에 자리한 배봉산 도시자연공원 가운데 [휘경동 산7-11] 일대가 구역으로 지정될 예정입니다. 그래서 구역 지정이 확정되기 이전에 법적으로 방어할 수 있는 대책 마련을 필히 염두에 두셔야 합니다.
법무법인 명경(서울) 서울시 '공원구역 지정'에 따른 취소소송 준비
구역지정에 대한 처분 취소 소송은 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있는 날로부터 1년 이내에 제기해야 하는데요. 서울시가 구역 지정에 따른 사업인정 고시를 내기 이전에 대안 마련에 힘을 쏟고 있습니다.
구역 지정이 헌재의 사유재산권 침해 인정 판결에 위반되는 것을 기반으로 헌법재판소에 위헌 여부 심판의 제청도 신청할 계획입니다. 서울 강남구 대모산도시자연공원 지주뿐만 아니라 국가에 의해 또 한 번 재산권이 묶일 위기에 놓인 지주 가운데 재산권 침해를 막고 자신의 권리를 되찾고자 하는 분들은 법무법인 명경(서울)에 도움을 청하시기 바랍니다.
